Гл. ас. Д-р Ваня Нушева
През последните седмици мнозина граждани в страната си задават въпроса каква е най-удачната промяна на изборните правила в настоящия момент. Отговорът, разбира се, не е нито лесен, нито еднозначен. Причините за това са много – на първо място, стандартите за честни и прозрачни избори на международните организации, в които страната ни членува, като Съветът на Европа и Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа, определят ясно правило – съществени промени в изборните закони не трябва да се извършват поне 1 година преди избори, а други по-малко значими промени – не трябва да се извършват поне 6 месеца преди вота. Като съществени промени се третират промените в избирателната система, в границите на избирателните район и в модела на изборната администрация. Наред с това, възможността за определени промени в законодателството, особено когато са установени значими проблеми в изборния процес, е допустима, но при едно базисно условие – не е редно да бъдат извършвани промени, които са възприемани като „решаващи фактори за резултатите от изборите и трябва да се внимава, да се избегне не само манипулация в полза на управляващата партия, но дори и самото подобие на манипулация.“[1]
Последните избори за Народно събрание откроиха за пореден път нелицеприятна картина на нарушенията в изборния процес – картина, която е многократно запълвана с факти за нередности, констатирани от застъпници на партиите, от медиите, от наблюдателски организации и от българските граждани. Тези избори очертаха психологическа граница на търпението, която провокира почти всички партии в парламента да предложат бързо промени в Изборния кодекс – част от тях обмислени, част от тях не толкова, но целящи да елиминират от изборния процес несправедливи и ощетяващи ги практики. Едва след като предложенията бяха приети на първо четене в парламентарната правна комисия бе организирана по-широка дискусия, в която експерти и наблюдатели споделиха своите оценки и формулираха още предложения за промени. И тук всъщност дискусията за промени в изборното законодателство попадна в тупик – от една страна партиите бяха одобрили на първо четене промени, които са взаимно изключващи се и част от тях не са съвсем удачен отговор на установените проблеми, а от друга – в доклада от първо четене нямаше възможност да бъдат включени нови смислени предложения от експертите.
И така цялата дискусия бе замразена, като тя завърши с обещанието, че ще бъде създадена работна група, в която ще бъдат поканени външни експерти и ще бъде обсъдено как да се процедира с взаимно изключващите се предложения и с новите идеи, които обаче не са включени в предложенията на партиите. До момента, в който се намираме сега и отново трескаво всички са се заели с промени в изборния закон.
Първата работа на народните представители в началото на зимната сесия на парламента беше да заявят, че Изборният кодекс трябва спешно да се променя. Отново непосредствено преди избори. Което може да се определи като традиционния подход към този закон. За периода от създаването на този Изборен кодекс от 2014 г. досега той е променян 28 пъти, като само в два от случаите – през октомври 2017 и ноември 2018 г., промените са извършвани в период, по-дълъг от 6 месеца преди предстоящи избори.
Малко детайли относно процедурата за изменение на Изборния кодекс
В рамките на настоящата седмица (12-18 януари) бе поставен своеобразен рекорд по непредвидимост и непрозрачност в законодателната дейност по този важен закон, като народните представители получиха текста на доклада за второ четене само 45 минути преди заседанието на Комисията по конституционни и правни въпроси (по-популярно наричана правната комисия). Самият текст, разписващ предложението за оптични скенери и редица други нови разпоредби, включва цели 222 параграфа, с предложени различни варианти за промени по отношение на един и същи въпрос, и с обем 196 стандартни машинописни страници (тук е мястото са се отбележи, че той не е прикрепен като отделен документ, за да може човек веднага да направи преценка колко стандартни страници е дълъг). Текстът на проектозакона се оказа изработен от работна група с неуточнен състав и с неясен мандат на работа. В началото на самото заседание на комисията на 15 януари беше дадено кратко пояснение, че тази работна група включва депутати от управляващата коалиция и експерти, работещи в правната комисия. И тук възниква същественият въпрос на какво основание са изключени депутати от опозицията и какви са експертизата и независимостта на сътрудниците на правната комисия, работили върху текстовете на законопроекта. Изводът, който се налага, е че внасянето на текста само 45 минути преди заседанието на комисията, от работна група с неясен състав, не само представлява нарушение на стандартите за прозрачност в законодателния процес, но самият текст съдържа редица смущаващи предложения и пропуски, които дискредитират изборния процес и са недопустими за една демократична държава. Така например общият преглед на обемния документ показва, че има текстове, в които не е предвидено установяване на съответствие между броя на гласувалите избиратели по избирателен списък и броя на намерените бюлетини; избирателят няма право да гласува повече, ако сканиращото устройство не е приело бюлетината при два поредни опита за сканиране. Това са фундаментални нарушения на избирателното право, които е недопустимо дори да бъдат предлагани за обсъждане в българския парламент. Има и други предложения, които поставят основателни въпроси дали част от намеренията не са насочени към улесняване на контрола върху избирателите. Така например има предложения за премахване на параваните, от което следва изводът, че „тъмната стаичка“ вероятно ще се завърне, а с нея и практиките за заснемане на бюлетини или подмяна на празна с вече попълнена внесена отвън бюлетина (т. нар „индианска нишка“), които впоследствие просто ще бъдат отчетени в скенера. Същевременно не са предвидени папки, в които избирателят да постави попълнената бюлетина, докато отиде до сканиращата машина и я постави по правилния начин. Всички тези проблеми засилват опасенията, че сканиращите устройства ще бъдат използвани като инструмент за запазване на лошите практики в изборния процес.
И така – какви биха били най-удачните промени в Изборния закон в настоящата ситуация?
Краткият отговор е – необходимо е да бъдат извършени минимални промени в закона, които да намалят неволните грешки и манипулациите в работата на секционните комисии и които могат да създадат увереност на гражданите, че техният глас е правилно отчетен. Необходимостта от мерки на МВР, прокуратура и ДАНС срещу купуването на гласове и натиска на избирателите е предмет на друг, много по-сериозен разговор и е наивно да се мисли, че промени в закона могат да възпрепятстват тези практики. Част от промените в изборния закон обаче могат да възпрепятстват тези престъпления срещу политическите права на гражданите. Или пък обратното – могат да оставят отново широко отворена врата в изборния процес за тези нередности. Именно поради това дискусията за промените в начина на гласуване и в начина на отчитане на изборните резултати е толкова ожесточена. Тривиалната истина е, че технологиите не са панацея за нередностите и те могат да дадат само част от решението на проблема. При това, като се отчита специфичния контекст и най-вече – ролята на човешкия фактор.
Поради тази причина най-удачният подход за извършване на законови промени в настоящия момент е на първо място да насочим вниманието си към онези малки, но потенциално по-ефективни мерки, които да ограничат негативното въздействие на човешкия фактор. И едва на следващо място – към ограничени промени в технологиите за гласуване и за отчитане на изборните резултати. Като ключовото определение тук е „ограничени“, а не „радикални“ промени, особено що се отнася до технологиите. Защото в настоящия момент българските избиратели, не без съществения принос на политическите партии, са разделени на два враждуващи лагера – на привърженици на машинното гласуване със сегашните машини и на привърженици на хартиените бюлетини.
За да бъдат създадени минимални гаранции за квалификация и за почтеност в работата на секционните избирателни комисии е необходимо да бъдат приети промени в три насоки. На първо място трябва да се въведе забрана за замяна в изборния ден на обучени, с необучени членове на СИК. Политическите партии носят отговорност за своите представители и ако вече определените техни представители не се явят в началото на изборния ден, те трябва да посочат други свои обучени представители. За целта е необходимо при обученията да се предвиди резерв от такива потенциални членове на комисиите, като тази препоръка не е трудно да бъде изпълнена – известен факт е, че за участие в обучението държавата също заплаща сума (за последните избори беше 50 лв.). На второ място, членове на избирателни комисии, които доказано са нарушили правилата на изборния процес, не трябва да бъдат допускани отново в комисиите. Видео наблюдението и други писмено регистрирани сигнали за нередности могат да послужат като доказателство, и като основание за отказ на РИК и ЦИК да назначат хора, които са нарушили закона и компрометират доверието в изборния процес. За да бъдат извършени тези две промени в Изборния кодекс е нужна само политическа воля и минимални промени в текстовете на закона.
На трето място, но не и по значение, ЦИК трябва да подобри обучителните материали и да подготви разбираеми методически указания, които да послужат за по-адекватно изпълнение на задълженията на членовете на избирателните комисии. Така посочените интервенции в закона създават минимални, но важни гаранции срещу грешките и манипулациите в работата на секционните комисии. Те са съществена предпоставка, която може да повлияе на организирането на изборния процес, в това число предопределя и с какъв успех могат да бъдат използвани различните технологии за гласуване и за отчитане на изборните резултати.
Оптични скенери, хартиени бюлетини или сегашните машини за гласуване?
Тук е важно да се направят две уточнения. На първо място, каквато и технология да имаме в изборния процес, ако нямаме гаранции за честност и почтеност в работата на членовете на секционните комисии, винаги ще се натъкваме на скандални случаи на злоупотреби в изборния процес. В такава ситуация технологиите не могат да помогнат. Те могат само да поставят въпроси, които намират трудни, сложни и нееднозначни отговори.
На второ място, когато говорим за техника и информационни технологии трезвият поглед към изборния процес налага една императивна препоръка – не трябва да се извършват радикални промени и не може да се въвеждат нови технологии, без да бъдат тествани. Когато се въвежда нова технология в изборния процес, тя първо се тества в малък мащаб, за да се провери как функционира в специфичния национален контекст. След това е необходимо да се направи анализ на резултатите от тестовете, ако е необходимо да се извършат допълнителни промени в закона, да бъдат обучени избирателните комисии, да се адаптират към новостите както кандидатите в изборите, така и гласоподавателите. И едва накрая може да бъде масово въведена дадена нова технология. За справка, машините, които ние използваме сега, например, бяха използвани експериментално за първи път преди повече от 10 години.
Аргументите, че така гласували „двете ядрени сили“ Русия и Щатите и че сме виждали по телевизора такива машини, е несериозен и не държи сметка нито за редица специфични детайли в нашия закон (формат и съдържание на бюлетините; срокове, предвидени в закона, които изискват координация на действията; други материали, които са важни в изборния процес – паравани, урни и т.н.), нито за специфичните проблеми в българския изборен процес, които наложиха използването на сегашните машини – грешки и манипулации в работата на секционните комисии, купуване на гласове и натиск върху част от избирателите, висок дял на недействителните бюлетини.
В конкретния случай, с предложението за сканиращи машини, възниква въпросът – на кой от посочените проблеми в нашия изборен процес те дават отговор?
Какво представляват тези сканиращи машини? Трудно е някой в момента да даде конкретен отговор на този въпрос, защото никой не е представил модел на визираните оптични скенери. Политиците, които промотират тези сканиращи машини, посочват, че такива се използват в САЩ и в Русия, като последната посочена държава едва ли представлява образец за прозрачни и честни избори, където не се извършват манипулации именно с тези устройства. Защото човешкият фактор и начинът, по който функционират институциите, задават рамката, в която тези устройства функционират.
Това, което знаем на този етап, е че в Европа подобни машини не се използват. Със сигурност знаем, че тези устройства също използват софтуер, който трябва да бъде разработен (съобразно нашите изисквания!), да премине тестове за коректност при функционирането, да бъдат обучени работещи с него, да бъде проведена разяснителна кампания за избирателите. И оттук нататък възникват още по-конкретните въпроси относно изборните книжа и материали – формат на бюлетините и специфични изисквания към хартията, специални писалки – маркери, организация на изборното помещение (паравани, папки), доставка на машините, обслужване и поддръжка на софтуера и хардуера, съхранение. На този етап никой не дава конкретен отговор за цената на тези устройства и за необходимите консумативи. Първите данни за цената на такива устройства са дадени от същата частна фирма, която доставя сегашните машини, като цената на скенерите е забележителна – 4000 евро. Това означава, че само за закупуването на устройствата ще са необходими около 100 милиона лева или 50 милиона евро.
Опитът от използването на тези машини в държави от Америка и Азия разкрива значителни предизвикателства, които могат да се превърнат в значими проблеми в нашия изборен процес. Част от по-важните от тях са:
- Вече бе отбелязано, че тези устройства също използват софтуер. Важен детайл на софтуера е това, че с него може са се настройва чувствителността на сканиращото устройство към маркирания избор в бюлетината. Тази чувствителност на скенера може да се настройва до микрони от милиметъра. В тази връзка има примери от употребата на скенери в Южна Америка – в Колумбия, където последващ одит установява несъответствия между броя на бюлетините за определен кандидат и паметта на устройствата, като изводът е че са правени фини настройки на скенерите, които не са отчели правилно извършен избор.
- Маркирането се извършва със специален маркер, защото отбелязването с обикновен химикал не винаги се отчита от скенера;
- Скенерът може да не отчете правилно вота, ако не е използван необходимия натиск или ако отбелязването не е достатъчно ясно. В повечето случаи се изисква отбелязване с плътна точка, а не с утвърдените символи в нашия изборен процес – Х или V.
- В случай че избирателят отбележи избор, излизащ извън квадратчето, това също превръща бюлетината в невалидна.
- Всяко прегъване на бюлетината също може да затрудни софтуера на сканиращото устройство и да определи правилно попълнена бюлетина като невалидна. Примерът е от експеримент, проведен в ЦИК, за който няма достатъчно информация, но е съществен детайл предвид дължината на бюлетината в нашия изборен процес и необходимостта от сгъването й, за да бъде опазена тайната на вота.
- Не е за пренебрегване дължината на бюлетината и спецификите на конкретния тип сканиращи машини. Това е важно обстоятелство в нашия изборен процес, особено при избори за народни представители, за президент и за общински съветници, когато обичайният брой на участници е между 20 и 40. При това в нашата избирателна система е предвиден преференциален избор на кандидати от листите (тоест още едно отбелязване е необходимо и то следва да се съобрази при оформянето на бюлетината).
- Зацапване на сканиращия компонент на устройството от специалното мастило на използвания маркер – тази констатация е направена при наскоро проведените избори във Филипините, където броят на недействителните бюлетини нараства в края на изборния ден поради зацапване на устройствата и несвоевременни действия на секционните комисии за почистване.
- Време за сканиране – тук отново излиза на преден план нуждата от тестване, което следва да отчита дължината на бюлетината, времето за нейното обработване и колко хора могат да гласуват в дадена секция с тези устройства. В тази връзка не трябва да се пропуска, че едно от предложенията за промени в кодекса предвижда увеличаване на големината на секциите – тоест увеличаване броя на избирателите в една секция.
- Не на последно място, не е уточнено какъв документ ще издава машината, който да увери гласоподавателят, че неговият глас е отчетен правилно.
- Въпрос, на който законопроектът не дава никакъв отговор, е дали са предвидени инструменти за опазване тайната на вота на избирателя, докато той се придвижва от мястото, където е отбелязал вота (параван според сега действащите правила), до сканиращата машина. Практиката във Филипините е да бъдат използвани папки, тъй като бюлетината не може да се прегъва.
Така поставените въпроси изглеждат на пръв поглед технически, но те имат важно значение при организирането на изборния процес. В българския случай те имат значение и дали дават адекватен отговор на няколко проблема: възпрепятстват ли част от практиките за контрол при купуването на гласове, съдействат ли за опасване тайната на вота и намаляват ли дела на недействителните бюлетини. Краткият отговор на първия и втория въпрос е „не“, а за да си отговорим на третия въпрос си струва да посочим малко данни относно дела на недействителните бюлетини при местните избори през последните години, когато сме гласували само с хартиени бюлетини.
На местните избори, проведени през 2019 г., беше поставен рекорд на невалидните бюлетини за общински съветници – 15,10%. Тук има няколко фактора, които влияят – съчетаване на няколко избора, предпочитания на избирателите към гласуване за кмет, но не и за партии в местния парламент, объркване при преференциалното гласуване за предпочитан кандидат, протестен вот, нямеса на секционните комисии при броенето на бюлетините и превръщането им в невалидни. На единствените избори през последните 4 години, в които гласувахме само с хартия, делът на недействителните бюлетини отново беше смущаващо висок. Кратка справка с сайта на ЦИК с резултатите от местните избори, проведени на 29 октомври 2023 г.., и по-конкретно – резултатите от изборите за общински съветници, показва, че отново има огромен дял на недействителните бюлетини – 12,98%. В таблицата по-долу е даден пример от произволно избран район в страната – Благоевградска област – първата по азбучен ред област, в която има 11 общини. Данните показват ясно, че гласуването с хартиени бюлетини води до увеличаване на броя на недействителните бюлетини.
| Местни избори, 29 октомври 2023 г.: Резултати от гласуването за общински съветници с хартиени бюлетинив общините от Благоевградска област | ||||
| 5.Брой на намерените в избирателните кутии хартиени бюлетини | 6.Брой на намерените в избирателните кутии недействителни гласове (бюлетини) | 7.Брой на действителните гласове от хартиени бюлетини с отбелязан вот „Не подкрепям никого“ | ДЯЛ на недействителните бюлетини като % от общия брой хартиени бюлетини | |
| Банско | 7110 | 1071 | 201 | 15.06% |
| Белица | 4828 | 499 | 115 | 10.34% |
| Благоевград | 36074 | 2936 | 590 | 8.14% |
| Гоце Делчев | 15041 | 2631 | 247 | 17.49% |
| Гърмен | 9827 | 1131 | 200 | 11.51% |
| Кресна | 3163 | 489 | 44 | 15.46% |
| Петрич | 27793 | 3519 | 428 | 12.66% |
| Разлог | 11655 | 2261 | 217 | 19.40% |
| Сандански | 20821 | 2600 | 228 | 12.49% |
| Сатовча | 8939 | 801 | 122 | 8.96% |
| Симитли | 8398 | 1526 | 130 | 18.17% |
| Струмяни | 2910 | 573 | 41 | 19.69% |
| Хаджидимово | 5398 | 799 | 55 | 14.80% |
| Якоруда | 5594 | 907 | 191 | 16.21% |
| ОБЩО | 167551 | 21743 | 2809 | 12.98% |
Източник: Централна избирателна комисия, Резултати от Местни избори, 29.10.2023 г., 1 тур: https://results.cik.bg/mi2023/tur1/rezultati/0101.html
Въпросът е – решават ли скенерите проблема с недействителните бюлетини в българския изборен процес. Отговорът е ясен и той не е в полза на скенерите, ако те се сравняват със сега използваните машини със сензорен екран (или по-популярно тъч скрийн), които не позволяват на практика създаването на недействителни бюлетини. И тук е важно да отбележим – въвеждането на оптични скенери не означава машинно гласуване, а само машинно отчитане на резултата от гласуване с хартиени бюлетини.
И все пак – как да гласуваме и да отчитаме резултатите от предстоящите избори
В настоящия момент най-разумното решение е да се съхранят и хартиените бюлетини, и сега използваните машини. В българското общество е създадена силна поляризация и са установени толкова полярни мнения по този въпрос, че е неприемливо и неразумно да бъдат извършвани резки и значими промени в Изборния кодекс, които премахват един от двата начина на гласуване. Политическите партии се постараха да създадат твърди и непоколебими нагласи на гражданите в подкрепа на единия или другия начин на гласуване, че премахването на единия от двата начина би увеличил още повече недоверието в изборния процес. В рамките на предстоящата предизборна кампания несъобразяването на парламента с обществените настроения със сигурност ще бъде използвано като аргумент в предизборната агитация и би дискредитирало изборите.
В случая с машините е необходимо да се възстанови тяхната пълна функционалност, като те отпечатват протокола с изборните резултати. В настоящия момент имаме абсурдно осакатяване на тази технология и използването на машините като принтери, въпреки че имаме други отпечатани бюлетини. Това предполага извършване на законови промени в три насоки: (1) създаване на гаранции, че софтуерът е проверен, че работи коректно и не позволява външна намеса и манипулиране на резултата; (2) връщане на пълната функционалност на машините – това означава да се отпечатва протокола с резултатите и той да се приема за финален документ, като числата от него не се преписват на ръка от членовете на СИК, и (3) задължително преброяване на разписките от машините, за да бъдат уверени привържениците на хартиените бюлетини, че паметта на машините не е манипулирана е че софтуерът отчита точно.
В случая със сегашните машини ние сме свидетели на тяхното прилагане без да бъдат положени максимални усилия – от партии и от институции – за да се създаде увереност на скептиците, че машините работят коректно и не са манипулирани. И тук може да се изброят редица пропуски – от това, че ЦИК така и не успя да изгради собствен капацитет със звено от IT специалисти и че не осигури достатъчно прозрачност относно работата на софтуера, до въпроси относно ролята на частните фирми при съхраняването на ключа към информационния продукт и къде се съхраняват машините.
По отношение на хартиените бюлетини е необходимо да бъдат предприети мерки по прилагане на закона в две насоки, които гарантират, че избирателите не разкриват тайната на вота чрез заснемане на бюлетините и че бюлетини не се изнасят извън секциите, за да се реализира контролирано гласуване чрез т. нар. „индианска нишка“. В случая това означава, че (1) контролните номера от долната част на бюлетините трябва да се проверяват с номерата на кочана с хартиени бюлетини (нещо, което почти никоя секционна комисия не прави) и (2) че във всички секции трябва да се използват паравани с еднакъв стандарт (така както пише в Изборния кодекс). Вместо сегашната практика, при която ЦИК отказва да определи образец на параваните, а всяка община използва наличните разнородни материали и приспособления. В случая така наречените „тъмни стаички“ все още създават условия за заснемане на бюлетината (и за „отчет пред когото трябва дали избирателят е гласувал правилно“). В тъмната стаичка също може да се замени празната бюлетина с попълнена бюлетина, дадена от организатора на схемата с „индианската нишка“, а празната бюлетина да се изнесе за следващия гласоподавател, който трябва да гласува така както му е „разпоредено“. Това са само част от мерките, които могат да ограничат изборните безобразия, на които сме свидетели. За да се случи това са нужни активно гражданско общество и политическа воля. Дали имаме и двете предпоставки? Предстои да видим. При всички случаи важи максимата „спасението на давещите се е в ръцете на самите давещи си“.
[1] Кодекс на добрите практики по изборни въпроси на Венецианската комисия – Съвет на Европа, с. 34 (CODE OF GOOD PRACTICE IN ELECTORAL MATTERS: Guidelines, explanatory report and interpretative declarations, Venice Commission, Council of Europe, Strasbourg, 2025, https://edoc.coe.int/en/elections/12110-code-of-good-practice-in-electoral-matters.html#).
